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DOUTRINA

 

Comentários sobre o Impeachment do Presidente da República

 

Sessões do Supremo Tribunal Federal (Pleno)

 

 

 

16/17 de dezembro de 2015.

 

 

 

O il Deputado Miro Teixeira cometeu equívoco, em sua sustentação oral, há pouco, na tribuna do STF, ao citar o art. 188, III, do Regimento Interno, para justificar eleição e escrutínio secreto para a escolha dos membros das Comissões Temporárias. Em verdade, aquela norma menciona eleição de Presidente e Vice-Presidente daquelas Comissões e, não, de membros. Os membros que são eleitos são  somente os da Mesa, como está claro.

 

O modo da escolha dos membros das Comissões Temporárias é aquele que mencionei em meu trabalho doutrinário. Os Líderes, ao indicarem, votam em nome das bancadas. A razão é simples. Na escolha da Presidência da Comissão, não se exige a representação proporcional das Bancada.

 

Ouvi boa parte do voto do Ministro Fachin. O voto foi muito bem estruturado e teve por marca adiantar a conclusão e não fazer suspense. Parabéns! Pena que o Ministro não entrou na função institucional do Líder de Bancada, de fazer as indicações, segundo a proporcionalidade. Aceita a escolha pelos Líderes como eleição, tornar-se-iam dispensáveis incursões sobre o voto secreto ou aberto, pois seria sempre aberto. Também não foi examinada a destruição das bancadas com a admissão de chapas partidárias concorrentes fora do âmbito interno do Partido. Forma de comprometer a unidade das bancadas e de promover cizânia entre aqueles que deviam estar sujeitos a uma só liderança. Lamentavelmente, estamos assistindo ao restabelecimento das sublegendas, maldito expediente de acomodação de coisas erradas.

 

 

 

Vejam como é perigosa a interpretação literal. A palavra "eleita", referindo-se à formação das Comissões, no art. 19 da Lei 1079, levou ilustres Ministros do STF a debater sobre a forma de fazê-la e ao tipo do voto - aberto ou secreto. Chegaram alguns Ministros a dizer que a escolha pelos Líderes constitui escolha oligárquica. Não: os Líderes são transmissores da vontade da maioria de cada bancada. Em 1950, a realidade era outra: poucos partidos. Atualizada a leitura da lei pela verdade do momento político atual, a missão dos Líderes racionalizou o modo da escolha e não retirou a origem democrática da escolha. O que não é possível que o Partido concorra com o próprio Partido no Plenário. Nenhuma norma, constitucional, legal ou regimental, determina que a eleição é competência do Plenário. Ao contrário: a eleição, para se resguardar a proporcionalidade da representação partidária, deve ser processada, a partir da Bancada, com a escolha do Líder e passando pelo Líder, que fará a escolha em nome da Bancada. Candidaturas avulsas, neste caso, servem somente para embaralhar a escolha e desvirtuar os Partidos. Que possa haver candidatura avulsa para os cargos da Mesa, não existirá problema. Exatamente porque, para esses cargos, não existe exigência de representação proporcional dos Partidos, embora esta seja a politicamente mais viável. Não dá para equiparar-se a Mesa às Comissões, porque a ficção acarretaria limitação de direitos. Os Partidos já estão fracos e reduzir os direitos partidários, no que ainda lhes resta decidir, é desserviço à Nação. Pode ser vista questão já colocada pelos estudiosos e pelo Presidente da Câmara dos Deputados: Quid juris, se a Câmara não aprovar a lista indicada pelos Líderes? Este realmente é um problema para os que tomam eleição ao pé da letra como eleição pelo Plenário. Teria de ser feita nova lista, mas a renovação da lista poderia não ser aceita e o problema seria infinito acarretando a inviabilização do processo político.  Tudo isso poderá ocorrer por causa de interpretação literal de texto desatualizado que foge à realidade dentro da qual as deliberações que envolvem interesses partidários são resolvidas pelos Líderes. A falta deste esforço de interpretação poderá acarretar o que a Constituição não quer: suprimir a responsabilidade política. O Professor Raul Machado Horta que, até o início do século, enquanto viveu, era o especialista mais apurado em Direito Constitucional, gostava de lembrar-se da comparação que notável jurista americano fizera do impeachment. Dadas as dificuldades para que ele possa ser viável pareceu-lhe como máquina pesada e  inútil da artilharia, com serventia vencida um século antes. O caso Nixon provou que, quando há vontade política, o impeachment funciona até para obrigar a renúncia do Presidente quando este não tiver defesa e constatar que se encontra perdido.  Como as coisas andam, o Brasil irá acrescentar ao Carnaval, Copa do Mundo e Reforma da Constituição o processo político como forma de embromar o povo.

 

 

 

Estou ouvindo muita discussão sobre a modificação que a Constituição de 1988 operou sobre as Constituições anteriores quando modificou as expressões declarar a procedência da acusação por autorizar a instauração de processo contra o Presidente da República, na competência privativa da Câmara dos Deputados. Trata-se de perda de tempo, com o devido respeito. Houve apenas mudança de palavras no art. 51, I. Ocorreu aperfeiçoamento na forma de expressar. Referindo-se às infrações penais comuns e aos crimes de responsabilidade, convinha que o artigo mencionasse autorização do processo, simplesmente porque, no caso de infrações penais comuns, o recebimento da denúncia compete ao STF (art. 102, II, b). Basta ler-se o art. 86, para ser verificado que a admissão da acusação continua a cargo de dois terços dos membros da Câmara dos Deputados. A acusação é formulada pelo cidadão e admitida por dois terços dos membros da Câmara dos Deputados. A admissão da acusação não é ato discricionário, mas vinculado a fundamentos semelhantes à da aceitação da denúncia, no processo penal comum. A Câmara admite a acusação e o Senado abre o processo. A abertura do processo não é automática. O Senado pode identificar erro da Câmara ou fato superveniente que determine, por exemplo, a falta de pressupostos e, por dois terços de seus membros, recusar a instauração do processo. A modificação relevante que a Constituição de 1988 foi unicamente a de adiar para o momento seguinte ao da abertura do processo no Senado Federal. Anteriormente, o afastamento podia ser feito tão logo a Câmara dos Deputados admitisse a acusação. Hoje, não. O Presidente somente será suspenso de suas funções após a abertura do processo pelo Senado Federal. Como o Senado é o órgão processante somente a ele compete decidir sobre a suspensão do Presidente da República.

 

 

 

Problema juridicamente inexplicável é o da maioria simples do Senado para autorizar o processo. A única justificação que vi foi a necessidade de coerência, porque no caso Collor teria sido assim. O argumento não convence, uma vez que não se deve insistir no que tenha sido resolvido por equívoco. Outro argumento poderia ter sido dado: a Constituição não prevê maioria de dois terços para este caso e a regra geral das deliberações é maioria simples.   Poderíamos alongar argumentos: como a Câmara formou a convicção, por dois terços, o Senado pode confirmá-la e autorizar a abertura do processo por maioria simples. Porém, existe a possibilidade de se contrariar a Câmara. Neste caso, seria suficiente a maioria simples?

 

 

 

Sou mais direto: penso que as indicações dos Líderes perfazem a eleição. Não existe previsão de eleição pelo Plenário. Mas, como dizia antigo tributarista fluminense, por nós sempre reverenciado, "para preencherem os quadrinhos" deverão levar a chapa única para ser referendada pelo Plenário. Aí poderão acontecer "catimbas" como, por exemplo, de serem necessários dois terços ou maioria absoluta ou ainda maioria simples para deliberar sobre a "eleição". É o Brasil!

 

 

 

No final do julgamento, o STF está afastando a comissão de três membros da Câmara dos Deputados, que acompanhará no Senado a admissão da acusação. Com o argumento de que só é cabível a autorização para a instauração do processo. Mas, as razões para o § 4º do art. 23 da Lei 1.079/50, que foram considerados não recepcionados, persistem. A Câmara tmantém interesse de sustentar sua decisão sobre a admissão da acusação (art. 86, I) perante o Tribunal Especial, que é o Senado.

 

 

 

 

 

  • DIREITO ADMINISTRATIVO
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  • DIREITO CONSTITUCIONAL

     

    IMPEACHMENT. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO STF PARA CRIMES DE RESPONSABILIDADE DE PRESIDENTE DA REPÚBLICA.  FORMAÇÃO DE COMISSÃO ESPECIAL DA CÂMARA DOS DEPUTADOS.

     

    José Tarcizio de Almeida Melo

     

    Doutor em Direito Constitucional (UFMG). Professor Titular (PUC MINAS)

     

    Colocam-se a respeito do processo de crime de responsabilidade atribuído ao Presidente da República: 1- limite da competência do Supremo Tribunal Federal para interferir no procedimento do impeachment e 2- possibilidade de decidir-se, secretamente, sobre a composição da Comissão Especial que apresentará parecer ao Plenário.

     

    Tenho ouvido dizer expressões como “o Supremo dita a Constituição” ou “nada escapa ao controle do Supremo”. Trata-se de afirmações ousadas. Porque a outros órgãos do Estado também é destinado cumprir e fazer cumprir a Constituição. Para esse fim, dizem e traduzem a Constituição. Segundo, porque, em julgamentos políticos, como os de competência do Tribunal Especial para o crime de responsabilidade, a este incumbe resolver definitivamente as questões, para evitar desgastes e confrontos de consequências imprevisíveis, quando envolvam órgãos da União ciosos de suas prerrogativas.

     

    O STF, ao normalizar os procedimentos – formas de exteriorização do processo - estaria  formulando lei federal e ofendendo o art. 85, parágrafo único, da Constituição da República. Por força dessa norma constitucional, o processo e o julgamento do crime de responsabilidade constituem matéria de lei infraconstitucional que escapa à competência do STF. O Supremo não é órgão de consultoria constitucional, para emitir parecer. Se agir como consultor ou legislador, perderá a neutralidade necessária a futuros julgamentos de conflitos de sua competência  em casos concretos.

     

    Pode-se argumentar que a fase da acusação não está incluída no processo ou julgamento, que são desenvolvidos no Senado.  Seriam atribuições anteriores ao processo, equivalentes à denúncia e às funções institucionais do Ministério Público. Caso seja aceita esta tese, com interpretação hermética da norma constitucional, não se devolve a competência para o Supremo. Estar-se-ia diante de norma tipicamente regimental, de competência privativa da Câmara (Constituição, art. 51, III).

     

    Não é cabível cogitar-se de votação, aberta ou fechada, para a composição da Comissão Especial da Câmara dos Deputados. Nem se encontra em cena descumprimento do preceito fundamental decorrente da Constituição. Primeiro, porque a publicidade, como princípio, não é equivalente a regra. Segundo, porque as indicações dos Líderes constituem escolha ou eleição aberta.

     

    O Regimento Interno da Câmara dos Deputados atribui aos Líderes a indicação dos membros de Comissão Especial (art. 10, VI), como se classifica aquela a ser formada para o processo de impeachment (art. 218, § 2º).

     

    É verdade que o art. 19 da Lei nº 1079 menciona Comissão Especial eleita.  Porém, desde 1950, data daquela Lei, cumpria aos Partidos representados na Câmara, dispor sobre a organização das Comissões. Os arts. 21 e 25 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, aprovado pela Resolução nº 34, de 1949, que se encontrava em vigor na data da sanção da Lei nº 1079, já dispunham que as Comissões seriam organizadas na proporção da participação dos Partidos nacionais e mediante a indicação que os Líderes efetivariam ao Presidente da Câmara.

     

    Mas, não mostra que a eleição deva ser processada pelo Plenário. É compatível com a eletividade que se trate de Comissão cujos membros sejam indicados pelos Líderes, com o que se colocam eleitos pela Bancada, como modo de se apurar a vontade coletiva da Câmara, desde que assegurada a proporcionalidade na representação de todos os Partidos. A proporcionalidade contém o ingrediente democrático puro, que é o direito à igualdade.  

     

     A formação da Comissão Especial não se confunde com a decisão plenária para a autorização de processo por crime de responsabilidade contra o Presidente da República. Para esta última, o Regimento Interno é peremptório: não admite votação secreta (art. 188, IV).   Nem se trata de parecer sobre o pedido de autorização para o processo (art. 218, § 5º).

     

    Feitas as indicações pelas lideranças Mesa da Câmara dos Deputados, não cabe a esta submetê-las ao Plenário e não resta lugar para discutirem-se princípios constitucionais, como o da publicidade.

     

    Uma vez eleito Líder, a este corresponde efetivar a indicação. Fora disso, o procedimento será antirregimental. Aqui não está em questão norma de processo ou de julgamento. A norma interna corporis rege a composição de Comissão Especial.  A entrada do STF na aplicação do Regimento Interno da Câmara dos Deputados seria equivalente a uma deliberação desta sobre o Regimento do Tribunal. Em ambos os casos a separação de poderes estaria comprometida e haveria usurpação de funções. Trata-se de assunto administrativo garantido pela autonomia dos Tribunais e das Câmaras do Poder Legislativo da União.

     

    O que existe, no assunto atual, é que o modo de composição da Comissão Especial contrariou o Regimento Interno. Não era para haver nem eleição pelo Plenário nem chapas concorrentes. É, sim, caso de indicação pelos Líderes (art. 10, VI) e designação pelo Presidente da Câmara (art. 17, I,m). Caso o Líder não efetivasse a indicação, dentro de quarenta e oito horas, caberia – e tão só neste caso – ao Presidente da Câmara fazê-lo. 

     

    O esvaziamento pontual das atribuições dos Líderes rompe com a representação partidária e proporcional, que é inerente à organização dos órgãos legislativos. Provoca o aparecimento de sublegendas, no recinto do Legislativo, artifício próprio de regimes autoritários e abolido pelo movimento de redemocratização do Brasil. Serve ao enfraquecimento ainda maior dos Partidos, trata-se de artifício à força real do Partido e causa infindáveis transtornos à representação nacional, substituindo projetos e ideais pela vontade pessoal. 

     

     Da mesma forma que o Presidente da Câmara dos Deputados não devia ter elaborado normas de processo, não pode fazê-lo o Supremo Tribunal Federal. As normas existem e inovações, se forem desejadas, comportam-se na lei ordinária (para o processo e julgamento) ou no Regimento Interno (para o caso de Comissão Especial). No caso Collor, o Ministro Sydney Sanches, Presidente do Supremo Tribunal Federal, baixou normas procedimentais para atenderem à condição de órgão julgador que passou a ter o Senado Federal. Fê-lo, na condição de Presidente do Tribunal Especial e, não, como Presidente do STF.

     

    Em termos político-constitucionais, o Supremo terá a necessária preocupação de Senado Conservador, ao tratar do controle de constitucionalidade. Não se imiscuirá na questão constitucional, como corpo de delito. Evitará interferência anômala, especialmente quando não leve à modificação dos resultados já obtidos. Seria conflito inoportuno e apego ao formalismo exagerado. Terá espaço para os oblita dicta, de grande valor para a orientação dos operadores jurídicos. Mas, evitará conhecer e decidir sobre competência privativa da Câmara dos Deputados (Constituição, art. 51, I) e do Senado Federal (Constituição, art. 52, I).

     

    Grande mal para a neutralidade da jurisdição é a privação do juiz natural. Embora se trate de julgamento político, ele não escapa ao juízo de legitimidade e à necessidade de fundamentação, como ocorre nos julgamentos judiciais. A Comissão Especial, em seu parecer, dará as razões de decidir, segundo as quais os votantes poderão aderir ou dissentir, fundamentando suas deliberações sem necessidade de repeti-las. Eis aí cumprida a regra constitucional de que as decisões dos tribunais devem ser fundamentadas. Os membros da Comissão, desde logo, exercem trabalho que exige imparcialidade. A Comissão Especial desempenhará importante função no cumprimento das garantias constitucionais. Logo, o apreço merecido pela liberdade e imparcialidade dos julgamentos exige instalação do Tribunal Especial e dos órgãos a ele necessários estritamente nos limites da lei e não comporta sentimentos subjetivos ou construções pontuais.

     

    A Nação espera que seus augustos representantes e os membros do excelso Tribunal tenham domínio sobre a crise, política e econômica, sem precedente e, mais do que sempre, sigam a advertência conservadora de Rui Barbosa: que as pessoas responsáveis se aconselhem com as páginas da jurisprudência constitucional (dos Estados Unidos e do Brasil) e não se impressionem pela paixão ou pelo interesse, tendo-se baseado em Story, segundo o qual a judicatura política reside onde deve residir. Nas mãos dos representantes imediatos do povo.

     

     

     

     

     

    Reporto-me ao meu Direito Constitucional do Brasil, Belo Horizonte, Editora Del Rey, p. 799 a 820, em que apliquei, em 2008, minha experiência e meus estudos ao Crime de Responsabilidade e ao Impeachment, valendo-me da doutrina e da jurisprudência dos Estados Unidos e do Brasil.

     

     

     

     

     

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