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ARTIGOS DE IMPRENSA

Constituição de 1988, obra inacabada

Constituição de 1988, obra inacabada

 

José Tarcízio de Almeida Melo

Professor Titular de Direito Constitucional da PUC-Minas

Doutor em Direito pela UFMG

Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais

 

            O enfraquecimento do regime militar, tornado perceptível pelo desgosto e pelo fastio do Presidente Figueiredo, após o atentado do Riocentro [1], fortaleceu o pedido popular das eleições diretas, único veículo para o acesso da oposição ao poder. Não era previsível que o candidato adversário vencesse as eleições indiretas do colégio eleitoral e não havia vontade política, no Congresso Nacional, para emendar a Constituição.

            O objetivo da eleição direta, nas vozes mais ativas do final da década de oitenta do século XX, justificaria a convocação de Assembleia Constituinte tal era o valor que significava a obtenção do poder na circunstância histórica em que se revelavam promissoras as profundas transformações na economia e na política dos países adiantados.

            Sentia-se a escassez de recursos financeiros para a manutenção das pesadas máquinas de bem estar social em que os estados haviam se empenhado. Seguiu-se o recuo tático da redução do serviço do Estado.

            O comunismo havia se sucumbido por ter imposto métodos típicos de regimes imperialistas na aplicação de penalidades, na falta de garantias fundamentais e na redução do objetivo hedônico ao grupo fechado da nomenclatura governante.

            A decadência do domínio estatal recrudesceu o movimento liberal tendo o governo passado a desenvolver atividades econômicas em regime de subsidiariedade [2].

            Estas linhas gerais indicam o atraso do Brasil em relação ao mundo. Enquanto neste o caminho era para o retorno ao liberalismo, a permanência do governo militar conduziu ao movimento de massas e ao pedido de intervenção estatal e de ampliação de direitos sociais, tendo por garante e mantenedor o próprio Estado.

            As forças econômicas internas não eram isoladas do movimento mundial e teceram forte resistência às investidas das ações massivas, patrocinadas pelos partidos políticos e pelos sindicatos.

            Os líderes da oposição reivindicaram as eleições diretas pela emenda constitucional.  A Proposta de Emenda Constitucional nº 5, de 1983, conhecida como Emenda Dante de Oliveira,  foi definitivamente rejeitada pela Câmara dos Deputados em 25 de abril de 1984. A partir desse fato, as praças encheram-se de comícios pela Constituinte que traria as eleições diretas.

            O processo político foi conduzido, paralelamente, por contatos entre os principais protagonistas e interessados, primeiro para a fixação do comando da oposição. Firmada a liderança em Tancredo Neves, partiu-se para dois rumos não excludentes: o das reuniões públicas, com a pressão pela Constituinte e o dos conchavos com os membros do colégio eleitoral para a aventura de uma improvável vitória naquele eleitorado limitado.

            A dualidade de candidaturas, na base do governo concorreu para consolidar cisão e ruptura que possibilitou ao candidato da oposição, pela habilidade e pela baixa resistência, firmar-se como terceiro nome. Paulo Maluf e Mário Andreazza, alternativas ligadas ao governo, sofriam desgastes, pois radicalizaram desavenças intestinas. Tancredo significou a melhor opção, por corrigir fendas e rupturas abertas por ocasião das prévias governistas, ser considerado hábil e traquejado.  Não sugeria receio aos adversários  nem perigo à segurança nacional.

            Eleito presidente da República, em 15 de janeiro de 1985, com os votos suficientes dos integrantes do colégio eleitoral, sucedeu a doença que o impediu de assumir o cargo e, três meses depois, o falecimento.

             Tancredo Neves, se sobrevivesse, poderia ter evitado a Constituinte, naquele primeiro ano de seu mandato. Era experiente o necessário para saber que nova Constituição não resolveria problemas, tomaria, sem ser prioritária, a agenda política e transferiria dificuldades. O principal e maior empecilho achava-se superado, pois a oposição chegara ao poder. Tancredo Neves tinha consciência de que era necessário cumprir seu papel na Nova República[3]para, se fosse o caso, confirmá-lo na Constituição Suma, expressões de Afonso Arinos de Mello Franco[4] designativas de Constituição que reúne conquistas e realizações, mas que não é instrumento de revolução.

            Na época, questionei[5] a legitimidade de Assembleia Constituinte convocada pelo Presidente da República e atribuída aos membros do Congresso Nacional que, simultaneamente, exerceriam poder jurídico ilimitado, quando constituinte, e poder contido pela Constituição em extinção, quando legislativo. Não reconheci processo revolucionário, qualquer que fosse a classificação procurada, para justificar a ação constituinte naquela circunstância histórica, tantas vezes repetida nos estados do Primeiro Mundo, em que o partido contrário assume o poder e derruba o governo, pelo trilhar do caminho democrático da eleição. A única consequência que seria compreensível, naqueles casos, seria que o líder do partido político vencedor se torna chefe do governo, como ocorre na Inglaterra.

            Em abril de 1987, não tinha a ilusão favorita dos juristas e legisladores de que, no dia seguinte à promulgação de sua sétima Constituição, o Brasil entraria em novo tempo de felicidade, no qual os Presidentes não se imiscuiriam na política dos Estados e estes disporiam de recursos fartos para o pagamento de seu funcionalismo e o custeio de suas obras mais importantes [6].

            Procuraram, é certo, que os governantes estaduais não se mantivessem como pedintes e cortejadores dos burocratas que manipulam verbas federais. Entretanto, perderam a oportunidade histórica de refazer a repartição de competências e de rendas, baseada na responsabilidade operacional dos governos locais.

            O senador José Sarney, que ficou no lugar de Tancredo Neves, já possuía mais de trinta anos de política, mas não congregava forças suficientes para ser mantido no governo. Tinha a necessidade de captar apoio da oposição e de parte considerável da bancada do antigo governo militar, a que servira. Precisava também compensar a falta de liderança nacional com apoio direto do povo. Assim, a Constituinte tornou-se não só inevitável como também bálsamo às feridas abertas e sede de esperança para a maioria dos brasileiros.  

            O Deputado Ulysses Guimarães era uma das alternativas de candidatura presidencial pela oposição. Disputa sadia, elegante, robusta. A forma velada não retirou a intensidade aplicada à captação de apoio. Restou a Ulysses conduzir os trabalhos da Assembleia Constituinte. Não foi fácil o desembaraço do novelo em que as linhas enferrujadas da ditadura laçavam-se com as dos sindicatos e as dos empresários, forças tridimensionais e antagônicas.

            Marchas e contramarchas ocorreram. Desde a dedicação de sucessivas sessões para se discutir se cabia, ou não, a invocação do nome de Deus no preâmbulo da Constituição. Os debates terminaram com a decisão de enfatizar os representantes do povo, em detrimento do próprio povo, fundamento primário do Poder Constituinte Democrático. O amplo debate serviu para manter a fórmula consagrada nas Constituições Republicanas do Brasil, em vez de evoluir para a consagração da primazia do povo.

Procuraram-se os poucos pontos de consenso e neles foi exaurida a constituição possível, acrescentando multidão de normas incompletas para encher o texto de cidadania, garantismo e esperança. Essas normas partiriam de princípios abertos. Eis aí o recheio para o que se chamou Constituição Cidadã ou Constituição Garante. Criou-se modo novo e brasileiro de fazer constituição: constituição de muitos princípios e poucas regras.  PINTO FERREIRA[7]  desclassificou-a para meia Constituição, pois, para sua exequibilidade, ficou dependendo de trinta e três leis complementares e cerca de centro e trinta  leis ordinárias.   Em tamanho foi comparada às mais longas como as da India, de 1949, do Peru, de 1978 e de Portugal, de 1976.

            Como está divulgado pela Câmara dos Deputados, há 112 normas constitucionais por serem regulamentadas. 76 com propostas de regulamentação e 36 sem qualquer proposta. 257 dispositivos já se encontram regulamentados. Do conjunto de normas dependentes de regulamentação, 14 são dos Direitos e Garantias Fundamentais; 19, da Organização do Estado; 11, da Organização dos Poderes; 7, da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas; 12, da Tributação e do Orçamento; 8, da Ordem Econômica e Financeira; 16, da Ordem Social; 2, das Disposições Constitucionais Gerais e 11, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias[8] .

            Por ocasião do debate do Projeto de Constituição (A), oferecido pela Comissão de Sistematização e divulgado em novembro de 1987, o Instituto dos Advogados de Minas Gerais, na época presidido pelo Dr. Décio de Carvalho Mitre, resolveu reunir, sob a liderança do constitucionalista Raul Machado Horta, Comissão de Estudos Constitucionais, composta por “eminentes figuras cujo gabarito e conhecimentos ilustrariam qualquer Comissão de estudos jurídicos que se instalasse em solo pátrio” para análise minuciosa do texto aprovado, Comissão aquela que se reuniu quatorze vezes, por mais de dois meses. No final dos trabalhos, em janeiro de 1988, foi divulgado seu circunstanciado relatório [9].

            A Comissão formulou algumas questões relevantes. Por 7 votos contra 4, manifestou-se favoravelmente ao regime parlamentar de governo.  Manteve a competência do Supremo Tribunal Federal, para apreciar, em recurso extraordinário, a vigência de lei federal e o dissídio jurisprudencial na interpretação da lei federal (11 votos contra 2).  Por 6 votos a 4, a Comissão acolheu as medidas provisórias com força de lei, em caso de relevância e urgência, por ato do Presidente da República, precedido de solicitação do Primeiro Ministro, desde que adotado o regime parlamentar, instituindo-se o processo de conversão pelo Congresso Nacional e a perda de eficácia, se não fossem convertidas em lei no prazo de trinta dias. Por 6 votos contra três, a Comissão rejeitou a aprovação de projetos de lei por decurso de prazo.

            Afirmou-se que o Supremo Tribunal Federal é, com igual importância, Corte Constitucional e Tribunal da Federação, intérprete conclusivo da Constituição e da lei, conforme vinha fazendo em quase um século de experiência constitucional republicana.

            Recomendaram-se duas providências correlatas: o aumento do número de ministros e divisão do tribunal em turmas, com competência especializada e poder de decisão final, salvo em matéria constitucional, que permaneceria no Pleno.  Compreendeu-se que o fetichismo do número restrito, imitado da Corte Suprema norte-americana, que obedece a regras diferentes, não devia mais prevalecer. Esclareceu-se que, na Europa, os Tribunais de Cassação são compostos de centenas de juízes, com a função de uniformizar a aplicação do Direito, função essa que equivale à do Supremo Tribunal Federal, quanto à legislação federal.

            Os Direitos e Garantias Fundamentais foram colocados na parte mais nobre do começo da Constituição.  Nas constituições anteriores, a precedência era da Organização Federal e dos Poderes. Ocorreu substancial acréscimo de direitos sociais e o enfraquecimento dos direitos individuais que foram preservados na medida de sua função social. O tratamento dos princípios gerais da atividade econômica (art. 170, III) e da política urbana (art. 182) ilustra esta assertiva.

            A Constituição foi inovadora quando tratou do mandado de injunção para assegurar o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania em caso de falta de norma regulamentar (art. 5º, LXXI). 

            Questionei a necessidade de que o processo do mandado de injunção fizesse parte do texto da Constituição. O Professor Celso Barbi defendeu tratamento idêntico ao do mandado de segurança, na lei ordinária.

            Se a causa do mandado de injunção é concretizar a Constituição, esta deveria possuir meios de fazê-lo para não estrear círculo vicioso no qual, por falta de procedimento, a garantia torna-se ineficaz. Os precedentes do STF mostram as oscilantes decisões que foram prolatadas, causando insegurança e imprevisibilidade.

            A ação popular foi prestigiada, no art. 5º, LXXIII, quando se permitiu ao cidadão utilizá-la para anular ato lesivo não só ao patrimônio público, como também ao de entidade de que o Estado participe. Como inovação auspiciosa, houve a explicitação da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural como objeto dessa garantia política e processual. A isenção das custas judiciais e do ônus da sucumbência constituiu estímulo ao uso do apropriado mecanismo.

            A consagração constitucional da noção ampla de patrimônio, com a valorização dos elementos intangíveis, morais e tradicionais, constituiu abertura promissora às ações civis acessíveis ao Ministério Público, às ações coletivas facultadas às associações organizadas, que convivem com a ação constitucional da cidadania.

            Nestes tópicos da Constituição de 1988 existe a base para o crescimento das demandas eleitorais contra o abuso do poder econômico ou o abuso do poder político e das ações destinadas a reprimir a improbidade administrativa. Esta foi estendida além do conceito hermético do dano material, à ofensa dos princípios regentes da Administração Pública e ao favorecimento, próprio ou de terceiro, com o uso indevido da máquina estatal. Os tribunais têm sido chamados a opinar sobre a possibilidade de punir excessos e desvios, ainda quando não possível provar o dolo ou a culpa grave, com fundamento apenas no cometimento de ato idôneo a causar a consequência proibida.

            Alguns avanços foram conquistados para o processo eleitoral e os partidos políticos.

A inserção do art. 16 da Constituição, com a alteração da Emenda Constitucional nº 4, de 14 de setembro de 1993, foi positiva. Eliminou a possibilidade de manipulação dos resultados de acordo com as tendências e as probabilidades, ao exigir que a lei de alteração do processo eleitoral deva entrar em vigor no mínimo  um ano  antes da data da eleição.

 A classificação dos partidos políticos, como pessoas jurídicas de direito privado,  determinada pelo art. 17, § 2º, considera-se marca auspiciosa. Trata-se de rompimento com a cultura clássica do modelo autoritário, em que os partidos eram acessórios ou entes auxiliares do governo. Mas, faltou maior energia constitucional para lhes exigir decisões convencionais e programas, que deviam ser votados antes da escolha dos candidatos, a fim de ser possível a apuração da fidelidade partidária.

 A Constituição olvidou o básico da reforma política, que seria a modificação do sistema eleitoral para que as regiões e as diferenciadas populações do País fossem devidamente representadas.

            Na organização da Federação, o texto de 1988 seguiu os tipos canadense, austríaco, alemão e indiano, ao estabelecer cinco planos distintos na repartição de competências. Distanciou-se do modelo norte-americano, preservado até a Constituição de 1946, segundo o qual os poderes não delegados pela Constituição aos Estados Unidos, nem proibidos por ela aos Estados, são reservados a estes ou ao povo[10].

            O modelo brasileiro é de esvaziamento da competência dos Estados. Na doutrina de Oswaldo Trigueiro, a legislação estadual, no Brasil, se converteu em ficção literária. A União tem competência expressa para legislar sobre tudo e os Estados legislam pouco. As Assembleias Legislativas praticam atos formalmente legislativos que são importantes, como a aprovação do orçamento e o julgamento das contas [11]. Mas, falta a legislação que lhes seria própria, como da saúde, educação, transporte, produção e consumo, juntas comerciais, tabelionatos, recursos minerais, caça e pesca, águas, pesos e medidas, profissões liberais, trânsito em áreas urbanas, estatística, cartografia, polícias e bombeiros estaduais. Na essência, a repartição de competências não favoreceu a federação com a Constituição de 1988. Manteve a centralização legislativa na União e limitou-se a dar aos Estados competência supletiva, complementar ou substitutiva, em casos específicos (arts. 22, parágrafo único e 24).

No art. 21, IX, a Constituição atribuiu à União elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.  Mas, foi insuficiente ao encarregar as leis complementares da fixação de normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional (art. 23, parágrafo único).

            Faltou aí dispensar relevo às formas de cooperação intergovernamental, com visível retraimento do modelo atualizado de federalismo cooperativo. Na Constituição anterior, art. 13, § 3º, não eram previstas leis complementares, mas facultava-se à União, aos Estados e aos Municípios celebrar convênios para execução de suas leis, serviços ou decisões, por intermédio de funcionários federais, estaduais ou municipais. As competências da União eram enumeradas no art. 8º, I a XVI e as dos Municípios relacionadas à administração própria, no que respeitasse ao seu peculiar interesse (art. 15, II).

O art. 241 da Constituição, situado nas Disposições Gerais, determina que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinem por meio de lei os consórcios públicos e os convênios entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos bens transferidos. Essa norma favorece bastante a racionalização dos encargos para evitar obras ociosas e ensejar a confluência dos interesses comuns, sendo o ponto alto da Reforma Administrativa baixada pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, efetivada com viés nitidamente fiscal.

            A Constituição de 1988 substituiu o peculiar interesse pelo interesse local, ao tratar da competência dos Municípios (art. 30). Porém, afora prever a cooperação técnica e financeira da União e do Estado para a manutenção dos programas de educação infantil e de ensino fundamental (inciso VI) e para a prestação dos serviços de atendimento à saúde da população (inciso VII), não dimensionou as transferências de receitas, para esse fim, nem as contemplou quando tratou dos outros serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, expressamente previsto com caráter essencial (inciso V).

            A Constituição demitiu-se da política de subsídios ou compensações para que os Municípios pudessem desempenhar, no contexto de planos nacionais e regionais, os encargos que lhe foram cometidos, visando suprir as deficiências de sua arrecadação e transferência tributária.

            Faltou a Reforma Tributária para o fortalecimento dos Estados e Municípios. Além dos convênios, preexistentes, era preciso que se instituíssem os foros de permanente conversação entre a União e os Estados, bem como entre estes, para a construção do Orçamento Federal, a uniformização da legislação e das práticas executivas dos Estados e o soerguimento das regiões mais atrasadas. Não bastam convenções interestaduais. Seria necessária a correção da concentração da receita da União pelo sistema de subsídios.

             A partir do novo modelo do federalismo norte-americano, revelado pela mudança da jurisprudência da Corte Suprema, em 1937, os governos da União e dos Estados possuem autoridade dentro do mesmo território e nenhum dos dois, através de seu poder de tributar, pode impedir as operações do outro, devendo evitar exações que estabeleçam discriminação que interferentes [12] . 

            O controle político atribuído ao Poder Legislativo  foi tímido e insuficiente. No art. 49, V, contém-se a competência exclusiva do Congresso Nacional para sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.

            O ideal da Constituição que se chama cidadã seria da incorporação do Ombudsman escandinavo como olhos e ouvidos da representação popular no acompanhamento das ações governamentais e da execução orçamentária. O apreciado instituto concorreu para o crescimento da autoridade do Parlamento dinamarquês e sueco e obteve aceitação nas democracias evoluídas. Com a organização do Ombudsman, o Legislativo poderia em comissões e exibir-se em plenário,  felizes expressões de Woodrof Wilson.

            Em reação pontual e precisa à tentativa do controle político efetivo, o Ministério Público desenvolveu intensa campanha de valorização de suas funções institucionais, transmitindo a certeza de que daria conta dos interesses difusos e coletivos bem como da defesa do patrimônio público e social.

            A valorização de ambas as entidades (Congresso e Ministério Público) devia ter sido compatibilizada. O crescimento de uma não exclui o do outro organismo. Porém, não se sabe a verdadeira causa, a razão da falta de vontade política, prevaleceu a estagnação do Legislativo e a ampliação do espaço para o Ministério Público.

            É certo que os três Poderes do Estado são democráticos, não só por sua previsão na Constituição Democrática, como também pelos controles populares que lhes são impostos. Porém, é no Legislativo que ressoam todas as vozes do povo, porque nele estão presentes os contrários e as diferenças, elemento básico da ideia de estado democrático.

            Certamente, o Tribunal de Contas pode cumprir missões importantes de controle, como as relativas à gestão orçamentária e financeira e até ao desempenho gerencial. Mas, não terá a autoridade própria do Legislativo, para inibir ações governamentais, pelo uso da legislação ou do planejamento do desenvolvimento econômico e social.

            Relativamente ao Judiciário, a Constituição reduziu espaços discricionários, obrigou a fundamentação das sentenças (art. 93, IX) e a motivação das decisões administrativas (art. 93, X) e lhe impôs severo controle (art. 103-B) com a edificação da Reforma contida na Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004.

            O Órgão Especial, nos Tribunais com mais de vinte e cinco membros, foi previsto pela Emenda à Constituição nº 7, de 7 de abril de 1977, para proporcionar a normalidade do funcionamento de tribunais muito populosos, como o de São Paulo, nas questões que não prescindem da participação de todos os componentes.

Por ficção constitucional, o Órgão Especial, de no mínimo onze e no máximo vinte e cinco componentes, quando instituído pelo Tribunal, equivale ao Tribunal Pleno, para ocupar-se das atribuições administrativas e jurisdicionais de competência dele.

Com a Emenda nº 45, foi intercalada a delegação como pretensão de que as atribuições não sejam transferidas automaticamente, mas possibilitem a retenção de poderes. A interpolação foi capciosa, por não ter aperfeiçoado a adequação verbal do texto. Para se chegar aos intentos da transferência voluntária, parcial e da retenção de poderes remanescentes, ter-se-iam expressões como delegadas pelo tribunal pleno e, não, delegadas da competência do tribunal pleno, que positivam arranjo discutível quanto ao seu alcance. Não significariam estas últimas expressões que as atribuições são transferidas da competência do tribunal pleno (transferidas da) se a este não é dada expressamente a condição de sujeito ativo (delegadas pelo) da delegação? Na jurisprudência, a interpretação era de que, quando adotado o Órgão Especial, a ele são transmitidos os poderes plenários, administrativos e jurisdicionais. 

Grave detrimento ocorreu com a imposição de férias individuais para os membros dos tribunais de segunda instância e para os juízes em geral (art. 93, XII). O pretexto do funcionamento ininterrupto acarretou a descontinuidade dos julgamentos, com tribunais e varas em contínuo estado de defasagem. Indisponíveis juízes com a função específica de substituir, os órgãos colegiados passaram a funcionar com o desfalque constante de 20%. Julgamentos são adiados, pela falta de relator ou de revisor e reiterados passaram a ser os editais informativos do cancelamento de sessões de julgamento por falta de quorum.

Como efeito imediato das férias individuais, a flutuação na composição das câmaras dificulta e impede a formação de jurisprudência, uma vez que, na apuração dos resultados, a vontade do tribunal pode sofrer frequente mutação.  O interesse do jurisdicionado e do erário era mais bem atendido quando as atividades judiciárias ficavam paralisadas integralmente nos meses de janeiro e julho. Nas férias coletivas, os órgãos colegiados eram estáveis, não incluíam substitutos que fazem oscilar os resultados nas decisões.

O art. 93, XII, é inconsistente com a natureza dos tribunais e restritivo, elitista e discriminatório. Trata com desigualdade órgãos com idêntica forma de funcionamento, permitindo férias coletivas aos componentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, atenta à ordem natural e proibindo-as aos membros dos Tribunais de Segunda Instância.

Há também tendência perdulária na parte final do referido inciso, quando obriga plantão permanente nos dias sem expediente normal. Ainda que se proíba o pagamento dos plantões, é certo que gastos desnecessários com formas dissimuladas de compensação (bancos de horas, gratificações a outros títulos), pessoal de apoio administrativo, equipamentos, energia elétrica, água e outros insumos de funcionamento lesam o patrimônio público. A metodologia estimula o abuso da urgência, o incômodo e a perda do juízo natural, tendo facilitado casos de corrupção, peculato e prevaricação, com o aproveitamento do risco reduzido da distribuição e até acertos extraoficiais que culminaram com distribuição dirigida.

O pretexto do amplo acesso à justiça, exagerado e desordenado, tem ensejado a regulamentação de desnecessários plantões diários e noturnos, sem qualquer movimento a justificá-los, que custam ao erário outra quantidade de custos e despesas sem causa.

O plantão tem de ser repensado para ser sumariamente extinto ou para se encontrar solução menos onerosa, como é a adotada com o sobreaviso nos prontos socorros.

             A Constituição manteve a sistemática permanente do pagamento da dívida pública pelo sistema dos precatórios (art. 100), que fomenta a inadimplência e a solução judicial dos pagamentos, com a agravante de instituir moratória de oito anos (ADCT, art. 33). Esse método foi ampliado pelo art. 78 do ADCT, acrescentado pela Emenda Constitucional n. 30, de 13 de setembro de 2000, que prorrogou pagamentos por dez anos e pelo art. 97, incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 9 de dezembro de 2009, que postergou vencimentos por quinze anos. Essas moratórias colaboraram para o descrédito do Estado e para negociações marginais à dívida escriturada, com a criação de artifícios nos negócios estatais, em detrimento do erário. A reiterada tendência para a moratória, mais do que a inflação, contribui para o inchaço da despesa pública e das licitações.

            O Sistema Tributário proporcionou a aplicação da política fiscal para a realização dos projetos governamentais, a contar da Política Urbana, em que a alíquota progressiva do imposto territorial urbano se destinava ao aproveitamento adequado do solo (art.182, § 4º, II)[13].

A Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000,  ensejou a progressividade do imposto em razão do valor do imóvel. Alterou-se o art. 156, § 1º, da Constituição, que inicialmente previa a alíquota progressiva, nos termos da lei municipal, como forma de assegurar o cumprimento da função social da propriedade.

 Esse tipo de casuísmo não foi abortado pelo ordenamento constitucional de 1988. Embora se discurse bastante sobre o valor dos princípios, em termos práticos a regra é a da conveniência do governo e da vontade política predominante.

            Na Ordem Econômica, a Constituição de 1988 disponibilizou boas inovações, como o apoio às empresas de pequeno porte e às cooperativas, a defesa do consumidor, o aperfeiçoamento da empresa pública (art. 173), o combate ao abuso do poder econômico  praticado com a dominação dos mercados, a eliminação da concorrência e o aumento arbitrário dos lucros.

            O intervencionismo e o liberalismo alternaram-se na formulação dos princípios econômicos. Refletiram, com o dirigismo econômico, as correntes que se debateram na Assembleia Nacional Constituinte, na qual as maiorias eventuais imprimiram formulação heteróclita[14].

            Em 1995, o Presidente da República apresentou uma série de propostas de emendas à Constituição para alterar o modelo econômico xenofóbico e ultranacionalista do texto original de 1988. Ocorria então a abertura do mundo para a globalização e a privatização.   Salientaram-se, como retificações estruturais, aquelas que disseram respeito ao desprezo da nacionalidade do capital, para o apoio à pequena empresa, em nome de sua maior capacidade de oferecer mão de obra, contentando-se com a submissão às leis brasileiras, sede e administração no Brasil. Em matéria de monopólio do petróleo, passou a ser possível o acesso de empresas privadas à pesquisa,  lavra, refinação, importação, exportação e transporte marítimo (art. 177, § 1º). Admitiu-se, nos termos do art. 21, XXIII, b) e c),  com acréscimos e modificações da Emenda Constitucional nº 49, de 8 de fevereiro de 2006, a permissão para produção, comercialização e utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais ou quando sua meia-vida for igual ou inferior a duas horas.

            Com a emancipação da Ordem Social, ocorreu sensível inclusão, com a uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais, disposição geral adotada pelo art. 194, parágrafo único, II, da Constituição. Era perceptível o maltrato com os trabalhadores rurais. Havia espoliação grave, com a falta de reconhecimento dos direitos trabalhistas e previdenciários, trabalho escravo e descontos indevidos a título de moradia e alimentação. Chegava-se ao descalabro de pagar-se para trabalhar. O art. 233 foi introduzido, nas Disposições Gerais, com o qual o empregador rural foi instado a comprovar, de cinco em cinco anos, perante a Justiça do Trabalho, o cumprimento de suas obrigações trabalhistas para com o empregado rural, na presença deste e de seu representante sindical. A norma constitucional era casuística ao ponto de prever que, sempre ressalvado o direito de reclamação dos créditos relativos aos últimos cinco anos, a isenção dos ônus não aconteceria caso o empregado e seu representante não concordassem com a comprovação, cabendo à Justiça do Trabalho a solução da controvérsia. Essa norma de especiais garantias foi revogada pela Emenda Constitucional nº 28, de 25 de maio de 2000.

            O financiamento da seguridade social, contido no art. 195 da Constituição, onerou bastante a sociedade com a progressiva extensão das categorias de contribuintes dentro da faixa mais pobre da população. A má redação do § 4º ensejou interpretações de conveniência para precisar o que seriam outras fontes destinadas à manutenção ou expansão da seguridade social, a depender de lei complementar. Colocado o assunto para o Supremo Tribunal Federal, este decidiu que a referência não abrangeria contribuições sociais [15], dando a entender que a lei complementar seria necessária em caso de instituição de imposto novo. Ora, a contribuição social, quando criada para ser imposta sobre contribuinte novo, é outra fonte da qual jorram recursos financeiros e não podia facilitada pela dispensa da lei complementar. O referido § 4º somente poderia ser compreendido com a pretensão de reduzir ou conter a volúpia fiscal e impor às contribuições sociais as limitações do poder de tributar mediante impostos. Se não fosse esta a finalidade dele, bastaria existir o art. 154, I, a que referido parágrafo faz remissão.  Naquele julgamento, o Ministro Sepúlveda Pertence, baseado nos precedentes do Supremo Tribunal Federal, advertiu sobre a necessidade de submissão, no mínimo, à exigência formal de lei complementar para a criação de novas contribuições. Nessa linha parece ter decidido o STF, nos julgamentos da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 1-1/DF e do Recurso Extraordinário n. 138.284/CE, uma vez que ressalvou somente as contribuições já previstas pelos incisos I, II e III do art. 195 da Constitução.

            A Reforma da Previdência, baixada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, sob protesto de todas as categorias sociais, ampliou demasiadamente o custeio da seguridade social, incluindo como contribuintes, além do empregador, a empresa sem empregados e as entidades a esta equiparadas; como base de cálculo, os demais rendimentos de trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que tenha prestado serviço à empresa, ainda que sem vínculo empregatício; a receita, o faturamento e o lucro empresarial, bem como os demais segurados da previdência social, com expressa menção aos aposentados e pensionistas no excesso do recebido pelo regime geral da previdência social.  

            O Supremo Tribunal Federal definiu que, em caso de prorrogação da vigência, não seria devida a antecedência de noventa dias da data da publicação da lei que instituísse ou aumentasse as contribuições sociais (art. 195, § 6º), para que pudessem ser cobradas [16].  A interpretação surpreendeu, pois os efeitos da prorrogação são idênticos aos da criação do tributo. Referidos requisitos constitucionais tiveram a vantagem de evitar a surpresa e a fraude que costumavam ocorrer por ocasião das festas de fim de ano. Mais de uma vez o diário oficial havia circulado, no mês de janeiro e em edição extraordinária,  com data impressa do mês de dezembro anterior.

            Não há motivo para euforia. Progressos existiram, porém não há Constituição terminada. É como aquela obra inacabada que ultrapassa anos, décadas e fica exposta às indagações. Carece da arte dos dirigentes e do povo, que a atualize para realidade tão diferente daquela que lhe assistiu no nascimento. É preciso que se formem lideranças e se destaquem prioridades. Para não haver omissão nem dispersão.

 

Referencias:

ALMEIDA MELO, José Tarcízio de.  A reconstrução da federação brasileira. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 1987.  46 p.

ALMEIDA MELO, José Tarcízio de. Sobre a legitimidade da criação de uma constituição para o Brasil, pelo Congresso Nacional. Revista Forense, v. 297, p. 37/56. 1987.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.666-6/DF. Relatora: Ministra Ellen Gracie. Acórdão de 03 out. 2002. Publicação no DJ de 06 dez. 2002.

______________________________. Ação Direta de Inconstitucionalidade MC n. 2.010-2/DF, Relator: Ministro Celso de Mello. Acórdão de 30 set. 1999. Publicação no DJ de 12 abr. 2002.

______________________________. Recurso Extraordinário n. 153.771-0/MG. Relator: Ministro Carlos Velloso. Relator para o acórdão: Ministro Moreira Alves. Acórdão de 20 nov. 1996. Publicação no DJ de 05 set. 1997.

http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/legislacao/Constituicoes_Brasileiras/regulamentacao/dispositivos, acesso realizado no dia 06 out. 2013, às 20:10 h.

INSTITUTO DOS ADVOGADOS DE MINAS GERAIS. Pronunciamentos do Instituto sobre o Projeto de Constituição, janeiro de 1988. 46 p.

MACHADO HORTA, Raul. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 1995. 756 p.

MELLO FRANCO, Afonso Arinos de. Discurso proferido na sessão ordinária do Congresso Nacional em 14 dez. 1966. Diário do Congresso Nacional, seção II, p. 6409/6412, Brasília, 15 dez. 1966.

PINTO FERREIRA, Luís. Curso de direito constitucional, 11. ed., ampliada e atualizada de acordo com as emendas constitucionais e a revisão constitucional  São Paulo:  Editora Saraiva, 2001. 652 p.  

SCHWARTZ, Bernard. Direito constitucional americano, Forense: Rio de Janeiro, 1966. ps. 224 e 232.

TRIGUEIRO, Oswaldo. A federação na nova Constituição do Brasil – Revista brasileira de estudos políticos, 60/61, Brasília, 1985.  

 

           

           



[1]Atentado do Riocentro. Nome pelo qual ficou conhecido frustrado ataque a bomba que serviria perpetrado no Pavilhão Riocentro, no Rio de Janeiro, na noite de 30 de abril de 1981, por volta das 21 horas, quando se realizava show comemorativo do Dia do Trabalho. É atribuído a setores radicais do governo para convencer os mais moderados da necessidade de repressão à abertura política.

[2] Princípio segundo o qual o Estado somente deve ingressar na atividade econômica quando for  necessário para suprir a omissão ou o desinteresse da iniciativa privada.

[3] Nome com que ficou conhecido o período de abertura política que, a partir de 1985, sucedeu o regime militar no Brasil.

[4] MELLO FRANCO, Afonso Arinos de. Discurso proferido na sessão ordinária do Congresso Nacional em 14 dez. 1966. Diário do Congresso Nacional, seção II, p. 6409/6412, Brasília, 15 dez. 1966.

[5] ALMEIDA MELO, José Tarcízio de. Sobre a legitimidade da criação de uma constituição para o Brasil, pelo Congresso Nacional. Revista Forense, v. 297, p. 37/56. 1987.

[6] ALMEIDA MELO, José Tarcízio de.  A reconstrução da federação brasileira. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 1987. ps. 33-40.

[7] PINTO FERREIRA, Luís. Curso de direito constitucional, 11. ed., ampliada e atualizada de acordo com as emendas constitucionais e a revisão constitucional  São Paulo:  Editora Saraiva, 2001. p. 67

[9]INSTITUTO DOS ADVOGADOS DE MINAS GERAIS. Pronunciamentos do Instituto sobre o Projeto de Constituição, janeiro de 1988. 46 p.

[10] MACHADO HORTA, Raul. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 1995. ps. 401 a 407.

[11] TRIGUEIRO, Oswaldo. A federação na nova Constituição do Brasil , Revista brasileira de estudos políticos, 60/61, Brasília, 1985. p. 117/175.

[12]  SCHWARTZ, Bernard. Direito constitucional americano, Forense: Rio de Janeiro, 1966. ps. 224 e 232.

[13] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 153.771-0/MG. Relator: Ministro Carlos Velloso. Relator para o acórdão: Ministro Moreira Alves. Acórdão de 20 nov. 1996. Publicação no DJ de 05 set. 1997.

[14] MACHADO HORTA, Raul. Estudos de direito constitucional, Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 296.

[15] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade MC n. 2.010-2/DF, Relator: Ministro Celso de Mello. Acórdão de 30 set. 1999. Publicação no DJ de 12 abr. 2002.

[16] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.666-6/DF. Relatora: Ministra Ellen Gracie. Acórdão de 03 out. 2002. Publicação no DJ de 06 dez. 2002.

 

Parte da obra 25 ANOS DA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988: DEMOCRACIA E DIREITOS FUNDAMENTAIS NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO. Organizada por Patrícia Henriques Ribeiro, Arthur Magno e Silva Guerra, Wilba Lúcia Maia Bernardes e Juliana Campos Horta de Andrade. Belo Horizonte, D'Plácido Editora. p. 343-356.


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